77号楼很高，邻居们看着它从打桩开始，长到31层，然后看着200多套住宅销售一空，最后是搬家车辆送来的新住户。

问题是，这栋高楼的“地基”并不牢靠——根据法院2019年12月的判决，它是西安市规划局(现已并入西安市自然资源和规划局)一次非法行政的产物。

法院终审判定，西安市规划局为77号楼发放的《建设工程规划许可证》违法。

在西安富力城小区北区内，77号楼位于9号楼正南。过去两年多里，认为这栋大楼严重影响自身权益的9号楼许多业主为此投诉过，并提起过几次诉讼。

最终，他们胜诉了，但这栋大楼也顺利竣工入住了。

业主们维权之后，仅仅是弄清了一个事实——77号楼确实是违法行政行为的产物。但既定事实顺没有任何改变。

酒店和绿地去哪儿了

9号楼业主们认为，他们被小区开发商欺骗了。

“当初买楼时的承诺，这里要建的是一座酒店和绿化林地呀!”9号楼业主王瑞源、范晓军等翻出了买楼时销售方出具的广告宣传页等材料。

2017年3月，他们发现9号楼南侧搭起了围档，得知这里将动工修建一座高达31层的住宅项目。

指着手中的广告宣传页和沙盘图，王瑞源和范晓军等人对记者说，开发商当初介绍，9号楼南侧要建的是主楼只有4层高的酒店，两楼之间为绿地，视野开阔、通风良好、通行便利。

他们出示的广告宣传页上，如今77号楼的位置，显示是一幢“L”型楼体，标注着“酒店”字样。

不少业主告诉记者，听信了这样的说法，他们才以相对较高的价格购买了只有11层高的9号楼。

如今，31层的大楼，势必影响他们的采光、通风、通行等诸多权益。

认为上当受骗的业主们开始了维权。他们先后找过开发商——西安滨湖花园房地产开发有限公司，找过西安国家民用航天产业基地管委会。位于西安东南方向的西安国家民用航天产业基地，是当地政府着力建设的航天技术产业聚集区和城市功能承载区，富力城小区位于这一区域内。

也正是在维权过程中，他们得知：77号楼已于2017年3月28日，获得了西安市规划局颁发的“西规航天建字第(2017)002号《建设工程规划许可证》”。也就是说，就在他们的维权进行之时，他们要反对的77号楼获得了“准生证”。

众多业主猜测，“应该是原有规划被更改了”，要求查阅原有规划，未果。2017年9月30日，王瑞源、范晓军等9号楼多位业主提起行政诉讼，请求法院撤销77号楼及附属立体车库、地下便民市场等的《建设工程规划许可证》。

在西安市主要审理行政案件的西安铁路运输法院、西安铁路运输中级法院之间，这一案件先后经历了一审、二审发回重审、发回重审后的一审、再次二审等一系列程序。

原告的诉求很简单：认为西安市规划局向富力城开发商颁发《建设工程规划许可证》的行政行为违法，要求法院撤销这份许可证。

西安市规划局自始自终表示，其行为无违法之处。

2019年3月12日，西安铁路运输中级法院作出终审判决：西安市规划局颁发“西规航天建字第(2017)002号《建设工程规划许可证》”，主要证据不足，适用法律、法规不当，违反法定程序，其行政行为不符合法律、法规。

一件未被出示的主要证据

这场官司的“焦点”，涉及一项主要证据——案涉地块的“控制性详细规划”。从中可以获知77号楼所在地块适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型，以及其建筑体量、体型、高度、密度和容积率、绿地率等控制性指标。换句话说，究竟这块地能盖成酒店还是住宅，将一目了然。

让业主感到蹊跷的是，此案审理中，西安市规划局却未将这一主要证据提交法庭。

对这份证据的重要性，西安铁路运输中级法院是这样表述的：“建设工程规划规划许可审批机关对于建设工程规划许可申请进行审查时，不仅应当审查申请人是否已经按照法律和法规相关规定提交了全部材料，还应当全面审查申请人提交的申请及材料是否符合市规划主管部门组织编制的控制性详细规划和其他规划条件。”

法院还补充指出，应当审查该申请及所附材料是否符合案涉地块的控制性详细规划，是否符合环境保护影响的国家标准，是否符合案涉地块的用地性质、建筑密度、日照间距、容积率、绿地率、停车位、基础设施和公共服务设施配置、应急避难场所及其他法律、法规规定的规划要求和各项控制指标。

然而，负有举证责任的西安市规划局却未提交其所编制的控制性详细规划。因此，法院认为，无法证明其对开发商提交的申请及材料是否符合控制性详细规划和其他规划条件进行了全面审查，无法证明该申请及材料符合各项控制性指标和全部法定规划条件及要求。

王瑞源等业主认为，作为规划主管部门，西安市规划局不可能不知道案涉地块的控制性详细规划;如果对照过控制性详细规划，认为开发商提交的材料合规，那为什么不向法院提供?如果未依据此规划，那是否仅仅是依据开发商提供的材料，就颁发了《建设工程规划许可证》?

是否有人为违法行为负责

此外，西安市规划局被法院判定的违法之处还有：违反法定程序。

西安铁路运输中级法院认定，西安市规划局未对案涉建设工程设计方案组织过有关专家进行评审，未将案涉建设工程许可事项向相关利害关系人进行告知、并听取申请人及利害关系人意见。因此经审查认为：西安市规划局作出的被诉行政行为违反法定程序。

但是，法院在上述认定之后，有这样一个“但是”：“但是考虑到案涉77号楼已经取得商品房预售许可证，涉及住户248户，目前已全部售罄，撤销案涉《建设工程规划许可证》会给社会公共利益造成重大损害”——因此，依据行政诉讼法，不撤销行政行为。

打了一年半的官司后，王瑞源等业主终于拿到了终审判决书。他告诉记者，由于诉讼过程耗时耗力，最初提起诉讼的10余户业主，坚持到最后的只剩下4户。

即便打赢了官司，他们却无法改变任何既定事实——虽然77号楼《建设工程规划许可证》违法，但不影响开发商将其销售一空，甚至在官司已有结论后，附属的立体车库等设施仍在继续施工。

此后，9号楼业主又多次找到政府相关部门，要求“至少制止正在施工中的立体车库等附属设施建设，纠正违法行为”。得到的答复却是：法院虽然认为行政许可违法，但并未判决撤销，因此该行政许可依然有效。

业主们仍有很多疑问：违法了，但违法行为的结果无法撤销，难道就可以继续违法下去?如果这样，违法与不违法又有什么区别?是否该有人为违法行为负责?

王瑞源说，如果生效判决依然无法帮助住户维护权益，他们将继续发起民事诉讼，要求经济赔偿。“这完全是无奈之举”。

对77号楼的业主来说，判决书也带来了坏消息——既然《建设工程规划许可证》已被判定违法，那他们买来的房子能否顺利办理房产证，也成了未知数。

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