为严守18亿亩耕地红线,我国实行耕地占补平衡制度,占多少补多少。然而,这个政策却在一些地方被滥用,削山造地、占优补劣、弄虚作假等种种造地乱象迭出。半月谈记者调研还发现,造地卖指标成了一些县区的生财之道,并由此催生出一种畸形的“毁林造地财政”。
耕地关乎粮食安全,林地关系生态安全。受访干部专家表示,一些地方算经济账不算生态账、重耕地指标不重耕地质量,是土地财政依赖症的新变种,不仅变相侵蚀了耕地红线,也破坏了生态红线,这股歪风必须刹住。
1.山上毁林造地,地里重新种树
当下,一些地方正出现一股造地冲动,通过土地开发整理新增耕地面积动辄是任务量的几倍甚至十几倍。不少新增的耕地都在山上,一些项目在选址立项、施工验收、耕种管护等环节乱象丛生。
在南方某地采访时,半月谈记者看到路旁立着一块“国家森林防火综合治理项目”的标牌,但不远处一大片山坡已被开垦成阶梯状,并铺设了水渠,大面积黄土裸露,与附近的山林形成鲜明反差。附近村民说,过去山上有松树、杉树,郁郁葱葱,近年来当地政府用挖土机把这里推成耕地,但“新造的地里玉米、土豆都难长,更不要说种粮了”。
根据有关规定,对一些残次林地等经评估认定后可统筹纳入土地整治范围,但在实际操作中,一些地方大打“擦边球”。中部某省林业局一位副局长说,一些林地不允许也不适宜开垦耕地,但有的地方在未向林业部门报批的情况下就违法毁林开垦,造出来的耕地质量堪忧。
国务院办公厅今年9月下发通知,要求坚决制止各类耕地“非农化”行为。然而,一些新增耕地尤其是在山上造出的耕地,由于耕作条件较差,难以用于粮食生产,有的重新种上了树。
中部某县自然资源局局长在接受采访时说,近年来县里工业发展、房地产开发等占用耕地4000多亩,大多是县城周边的优质地块,造出来的地则大多在乡镇山上。半月谈记者在一个山林造地现场看到,从地面到山顶被开垦成10多级的阶梯状耕地,有的因为缺水而龟裂,有的种上了杉树、油茶树等。
2.重指标不重质量,造地竟成生财之道
一些地方造地冲动背后,是耕地占补平衡指标交易带来的“收益诱惑”,地方政府将造地作为生财之道,催生出一种畸形的“毁林造地财政”。一些基层干部给半月谈记者算了造地中的三笔财政“收支账”。
第一笔账:买指标不如造指标。
中部某县距省会仅40余公里,近年来因工业园区、重大项目建设等力度加大,供地难问题日益突出。当地自然资源局负责人介绍,前些年县里曾花三四万元一亩的价格到外地购买耕地占补平衡指标,后来指标价格越涨越高,达到七八万元一亩,而县里造地一亩成本仅五六千元。半月谈记者了解到,从2017年开始,该县明确提出“造地提速”,造地中不惜大面积毁林开垦,规模上万亩。
第二笔账:卖指标堪比卖地。
造地的更大收益来自卖指标。根据有关规定,一些地方难以在本行政辖区内实现耕地占补平衡的,可在市域或省域内按照一定价格进行调剂补充。
半月谈记者采访发现,一些地方新增耕地面积远超本地占补平衡需要,如南方某县一年的土地开发任务为1200亩,实际使用的占补平衡指标约300亩,但当地多的时候一年造地7000多亩,目前剩余占补平衡指标达1万多亩。当地自然资源局负责人说,造一亩地投入8000多元,异地交易价格却高达9万元,当地最多一年卖了近3000亩指标,创收约2.7亿元,占当年全县财政收入的1/10。
据了解,当前一些地方旱地指标交易价格约8万元/亩,水田指标约13万元/亩,农村建设用地复垦产生的土地增减挂钩结余指标则超过20万元/亩。中部某县2019年通过实施全域土地综合整治项目,新增耕地1万余亩,当年占补平衡指标款收益达4.5亿元,占财政收入的1/5。
在巨大收益诱惑下,一些地方将造地作为培植财源的重要手段,写入政府工作报告、财政部门工作计划,提出“积极与土地指标紧缺地区联系”,有的县借此一年创收10多亿元。有地方政府明确提出,“积极向土地要收入”,聚力土地增减挂钩、园地开发、土地整理等财源项目建设,克服财政严重趋紧的压力。
第三笔账:建高标准农田不如削山造地。
针对以往补充耕地中存在的问题,原国土资源部2017年曾下发通知,要求各地在占补平衡管理中更加注重生态保护,从过去以开发为主调整为以土地整治建设高标准农田为主,严格控制成片未利用地开发。
但半月谈记者采访发现,一些地方只算经济账不算生态账,补充耕地仍以土地开发为主甚至毁林开垦。一位县自然资源局负责人道出了背后的原因:通过土地开发新增耕地亩均投入要求不低于5000元,新增耕地率可达80%,而高标准农田建设亩均投入3000元左右,新增耕地率仅2%~3%。如果投入50万元,通过土地开发可新增80亩耕地,而通过高标准农田建设只能新增5亩。
3.坚决守住耕地、生态“双红线”
受访干部和专家表示,一些地方毁林造地及由此催生的“毁林造地财政”,是土地财政依赖症的新变种,并非长久之计,各地要摒弃短视思维,通过经济高质量发展培植优质财源、积蓄发展后劲。
针对一些地方毁林造地等问题,国家林草局下发挂牌督办函,要求全力推进整改,做到案件查处、林地回收和责任追究“三个到位”。
但加强耕地和生态保护任重道远。一些基层自然资源部门干部坦言,一方面一些地方经过多年土地开发,许多土壤较为肥沃、交通比较便利、施工条件较好的地块已经开发了,于是造地时打起林地的主意;另一方面一些地方存在“唯指标论”现象,在山上实施土地开发项目,导致新增耕地撂荒或种树。
受访干部和专家建议,要从选址、立项、实施、验收等环节进一步加强对耕地占补平衡的监管,谨防一些地方为了获得耕地占补平衡指标及交易收益毁林开垦;各地要充分利用高标准农田建设获取新增耕地,提高耕地质量、增加粮食产能;同时,在土地开发各环节严格把关,重点从荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用地中补充耕地,并加强新增耕地的监督和管护。
关键词: 财政